【日常政治學】垃圾稅

緣起

今日我想同大家講的題目是垃圾稅。

我發現很多讀者和聽眾，一早都已經見到這個政策將帶來的各種問題。但今天我不只是想一味的鬧、鬧、鬧、鬧、鬧，而是從另一個角度去了解這個政府是如何運作，以及香港目前的根本問題。

首先，最重要的討論點，就是這個所謂垃圾收費的動機究竟是甚麼。假如根據政府的說法，他們的動機除了環保，還有減少碳排放和綠色就業。

減少碳排放和綠色就業這兩個理由，一聽就知道是為了「交功課」；所謂「交功課」，就是為了向北京表示，香港也有為國家政策付出；當然北京是否認為這些功課交得足，又是另一回事。至少，這兩個所謂政策目的，我可以寫包單，在可見將來都不會有人去衡量政策的成效。事實上，香港絕大多數的公共政策，都是「做咗當得咗」。

曾蔭權在 2007 年開設環保局，目的不是為了環保。幾乎可以肯定地說，1997 年之後，香港政府每個政策局的出現，必然是為了配合中共的需要。當時中共已經清楚見到，在國際政治層面，將有很多以環保為綱領的議題。所以與其被動地等待歐美國家主導了話說權，不如主動出擊。甚至乎，歐美各國的以環保掛帥的政策，很多都是既得利益者在背後的巧取豪奪；只不過中共也希望分一杯羹。

不要誤會，我不是說氣候變化「完全」是一場騙局。我只是說有不少政工作者、尋租者、甚至獨裁者都見到這是廿一世紀的機遇。遠的不說，現正在瑞士 Davos 舉行的世界經濟論壇，其中一個老是常出現的關鍵詞就是「氣候變化」。

氣候變化或許真的是影響著地球的生態平衡，但在人類真正出現危機之前，政工作者和尋租者已經見到了當中的商機，也有人從中得到了豐厚的回報。說到這裡，不得不佩服 Elon Musk 的眼光；假如說氣候變化這個命題有個大贏家，我會提名地球首富；他甚至乎不糾纏於一般人的所謂氣候變化，而是將整個 narrative 提升到星際人類文明的層次。

當然，也要配合上 2009 年之後的超級泡沫，才會有 Elon Musk 這個神話。

初期

在遠東的這一隅，當然也有不少人打著環保的名義搵錢；總之，大有大做，細有細做。

早在 2008 年 7 月，政府已經通過了「產品環保責任條例」；由從通過到首階段執行，實際上用了好幾年時間。所謂的「生產者責任」又或者「污染者自負」，都是將道德上的責任，推給市民或商界；這個政府有時候還是很懂得玩弄語言藝術。

這一系列政策的頭炮是「膠袋稅」。但大家不要少看了超市購物時付的五毫子。當時我們有位很反對這項政策的朋友，直接了當的地向時任環境局局長的邱騰華問：「政府借此一著，成功地開始了透過超市等零售點徵收稅項的政策實驗，下一步要開徵銷售稅又多了一個經驗吧。」

邱騰華當然沒有正面回應；甚至是一點反應都沒有。我一直都覺得，外界以為環保局是閒角，但實情是當年眾多司局長當中，邱騰華的條件是不俗的，而經由他推行的政策，統統都是看似「人畜無害」，但就像一個棋力甚高的棋士，每一著都有後著，很精彩的。

其實推「膠袋稅」時時我已經有個疑問：「假如零售商陽奉陰為，政府究竟會用多少資源去執法？又或者，政策最終對環境的正面影響有多大？」

總之，結果是政府很成功地推行了一次借私人零售企業代政府收稅的實驗，而且幾乎是不花費官方任何資源。與此同時，環保局也成功搭建了一個借環保為名的道德高地，讓一眾機會主義者爬上去賣「瑞士山區肺」。

但比起香港其他的巧取豪奪，借環保為名搵著數，相對也只是蠅頭小利；算了吧，在這個尋租者樂園，很多掛羊頭賣狗肉的勾當。

借環保為名的一系列另類稅收，還有一個聽起來更好聽、更長的名字，就是「都市固體廢物徵費」； 繼膠袋稅之後，就是「廢電器電子產品生產者責任計劃」。

其實十年前，環保署已經聲稱會推出所謂的「綠在區區」，可惜所涵蓋的範圍一直還是非常狹窄。當初推出「綠在區區」，就是為了配合所謂的「產品環保責任」，因為當時很多市民說：「你要市民不要甚麼都當垃圾送到堆填區，問題是香港有沒有途徑讓我們將這些沒有用的東西回收重用？」

結果，政府還是急急地在 2018 年 8 月 1 日實行第二階段的另類環保稅，也就是所謂的「四電一腦」徵費計劃，範圍包括冷氣機、雪櫃、洗衣機、電視機、電腦、列印機、掃描機和螢幕等的「受管制電器」。為甚麼不包括電水壺、電暖爐、多士爐等等呢？

當然，要找個理由，一定可以；但亦沒有人可以肯定，未來不會有更多的「受管制電器」，畢竟在今時今日，有甚麼電器不是智能產品？

「四電一腦」的具體執行，就是由賣電器的，代政府收一百幾十元所謂「循環再造徵費」，並且「免費」代消費者回收舊的「受管制電器」。與此同時，政府撥款於屯門興建 WEEE．PARK ，並交由一間中標的公司營運。

記得在最初，就曾經發生承辦了 WEEE．PARK 的歐綠環保，因未能處理收來的電器，要積存在九龍灣的貨倉。當時亦有其他回收商指，政府厚此薄彼，嫌有不公允之處。但我也有理由相信，背後發功發動輿論攻擊這間中標的歐陸保，其實也是同行的其他競爭對手。畢竟今時今日香港太多分配資源的決定，已經不是單純憑市場邏輯，暗黑公關帶風向自然有價有市。

此外，「四電一腦」的「生產者責任計劃」，變相就是對個別產品徵收銷售稅；記得當年也有人提出，政策很可能會令這幾種電器的供應和銷售進一步壟斷。當賣電器的商家有責任回收舊電器，具規模的連鎖店自然有更多的空間去吸納增加了的營商成本。結果，政府有意無意地又創造了一個尋租的機會。記得在 2000 年後，香港的零售界曾經就平行進口有過一場辯論，有行貨供應商投訴平行進口商（即水貨商）構成不公平競爭，呼籲政府限制平行進口。

雖然政府沒有正面回應有關訴求，但是「生產者責任計劃」這一招，最終的確可以將平行進口商趕盡殺絕。

香港究竟是怎樣變成一個尋租經濟？以上只不過是冰山一角。

我不是說相關的每一項政策在制訂的時間，都已經想早了要扼殺市場競爭。只不過每一項政策都有成本，而不同的企業在應付這些政策成本的能力也有分別。反之，有些企業的確是很懂得從政府「搵著數」，甚至乎是公帑的寄生蟲，那些科技券、醫療券之類，都助長不少這種借政策謀取暴利的商人。

總之，越複雜的政策，在執行的過程中就越容易出現各種預料不到的問題。

垃圾收費

政府徵收各種另類消費稅的理由，都是：「堆填區快滿了。」問題是，堆填區裡面最多的垃圾是甚麼？

另外一個我今天想提出的問題是：「我們直覺會只要增加了收費，人們就會減少扔垃圾。但如果考慮香港的實際情況，消費者購買的各種不同日用產品中，有多少是我們可以積極地減少廢物的產生？」

很多時候，我們在日常消費品中，最多的廢物其實來自包裝材料。過去傳統零售模式，商品要吸引消費者注意，包裝尺寸往往較大。但在今天，很多購物都是網購，已經不再需要在貨架上搶焦點，生產商亦盡量減少非必要的包裝。過去環保人士投訴的過度包裝問題，現在已經不再那麼普遍了。

雖然有些包裝物料看似多餘，但其實有它們的實際考慮。首先是在運輸過程中保護商品；無論是食品、電器還是其他產品。如果沒有這樣的需求，商家本不會無端端花這筆錢。

香港的消費品大多是進口的，我們在購物的時候，是否有選擇可以使用較少包裝物料的產品？消費者在沒有選擇的情況下，政府徵收垃圾稅，也不代表市民能夠減少垃圾。實際上，這一筆費用，變相就是對市民開徵的新稅種。而且這種稅，有理由相信是累退性質的；換句話說，越是低收入的家庭，比例上的負擔也越高。

即使是真心想支持環保的市民，似乎也對垃圾收費有諸多疑慮。可以這樣說，從觀察政策設計到推行，政府似乎都只是在沒有真正用心考慮這些細節問題，也沒有考慮可能產生的反效果。

垃圾稅的具體執行，我認為一個很關鍵的問題是「習慣形成」（habit forming）。膠袋稅或許真的可以令大家都習慣自備購物袋，畢竟零售商有自身的利益去收那一筆稅款，反正又不用上繳到政府。但今次第三階段的垃圾稅卻有一個很大的分別，就是棄置垃圾的環境、場合有很多的變數，要在這個前提下改變群眾的集體習慣，難度將會高很多。

許多香港市民已經預見將會發生的問題，包括：會不會有人將垃圾丟到街上？雖然這是違法的，但政府有能力阻止某些地區的人這樣做嗎？又會不會有些住得遠一點的，索性自己做土法焚化爐？又或者在那些鄉村有人自製堆填區？你說不可能嗎？誰知道？又或者，商場和公眾地方會否將垃圾桶收起來？甚至乎，會不會有更多人將更多的東西直接沖進廁所？

有些擔憂雖然聽上去極端，但在今時今日的社會，我也不敢說甚麼事情是不可能發生。要知道，香港人口密集，即使每個人的行為只有微小的改變，累積起來也會產生巨大影響。

有些物業管理公司本來有打算，如果屋苑有人不按規矩用官定的垃圾袋，就由管理公司以一個大垃圾袋來「包底」；其實這種由物業管理公司負責整體處理的做法，合情合理，但偏偏環保署卻反對。

我也有細心思考過，為甚麼政府不允許民間用以上的折衷方案去解決問題？我想官僚的本性，就是不喜歡上有政策，下有對策。任何偏離官僚主觀願望的做法，都會令他們條件反射地感到不安；官僚總有奇怪的職業病，有時他們會無視任何副作用的可能性，但有時他們又怕一切都不似預期。所以，他們也變成了病態的控制狂。

物業管理公司提出「包底方案」，其實很簡單，只是為了減少麻煩。如果在他們管理的範圍內有人亂扔垃圾，最終是誰來負責？誰來收拾？雖然他們有責任維護管理地區的環境，但他們無權力罰款。當然，他們可以報警或報告食環部門，但如果物業公司每次都要這樣做，恐怕全港的屋苑每日都要召喚垃圾袋特警去調查那一家人不守政府的完善法規。

單憑這一件小事就可以見到，這個所謂第三階段的垃圾收費，主事官員既沒有認真考慮香港社會的實際情況，也沒有想到執行的細節。

再舉多一個例子；官員想到讓每個小學生都帶一個官方指定的垃圾袋回家，就當作是公眾教育。問題是，香港應該有不少獨居長者的家庭吧。他們又那裡來的小學生給爺爺嬤嬤公公婆婆進行教育？

也有讀者和聽眾向我說，他們覺得政府鼓勵鄰居互相檢舉這件事很噁心，很可惡。我只是擔心，假如有一日發生了鄰居之間為了這個問題大打出手甚至造成傷亡，官員會覺得好過嗎？還是他們會認為：「為甚麼大家不乖乖的守法？」

又或者，大家都知道政府指定膠袋的價錢，貴過一個普通膠袋好多好多。已經有人說，在淘寶買來的便宜貨應該有市場吧。甚至乎，轉手再賣出去，可能一樣是很好賺的生意。可能官員又會說：「犯法嘅事你哋千祈唔好做。」但我也想提醒各位官員，今次犯法的那些人，很可能是一直以來很支持政府的那一些藍朋友和小粉紅。

假如說現今的特區政府有一件事是緊隨北京，那就是學會如何製造敵人。

說到這裡，考考大家記不記得垃圾稅有三個政策目的？減少製造垃圾？似乎結果只是將垃圾的問題，變成了社會的問題。另外兩個政策目的呢？製造綠色就業？排少碳排放？恐怕負責這項政策的官員，也說不出一個所以然。

正如在今日一開始所講，我不想只是一味的鬧、鬧、鬧、鬧、鬧。更重要是從這件事見到一些更根本的問題。

最根本的問題是，當官僚和制度周邊的既得利益者一旦出現，他們就會不斷地為自己製造存在的意義。那怕是明明是平常人都見到行不通的政策，一樣強行通過。反正承擔代價的是大眾，官僚和既得利益者可以為了不成比例的蠅頭小利而扭曲社會。他們甚至會站在道德高地上，說人民不應該這樣，不應該那樣。

當政策出現反映果，政府也只會怪市民不配合，卻從來不會想到，政策首要考慮，是理順群眾和小眾的利益；這才是真正的兼顧大局，平衡利益。再者，今時今日的社會，已經不再是從前那麼簡單，政策的設計和執行，也不再是過往那樣只要想一、兩句口號就可以暪天過海。或許在那個資訊不流通的神奇國度，口號治國仍然是行之有效的方法，但是在香港，尤其是政府如此弱勢，如此缺乏認受和公信，做官的如果「做咗當得做」，市民是分得出的。當市民見到政策根本上與所講的完全是兩碼子事，執行時錯漏百出，最終也會令每個人有更大藉口去鑽空各種漏洞。

一個本來高效有序的香港，就是如此淪落到今日的困境。